一、荊門市秸稈綜合利用概況

（一）農作物秸稈資源比較豐富

荊門市農作物年播種面積約900萬畝，年產秸稈415萬噸，總量大、種類全、茬口多、覆蓋廣。按種類分，依次為水稻秸稈185萬噸，占總量的44.6%；小麥秸稈53萬噸，占12.7%；油菜秸稈46萬噸，占11.1%；玉米秸稈37萬噸，占8.9%；棉花秸稈20萬噸，占4.9%；其它農作物秸稈74萬噸，占17.8%。按茬口分，夏季秸稈以油菜、小麥為主，約99萬噸，占總量的23.9%；秋季秸稈以水稻、玉米為主，約316萬噸，占總量的76.1%。按地域分，京山、沙洋、鐘祥等地秸稈每年產生91萬噸、97萬噸、135萬噸，3地秸稈量占全市總量的77.8%以上。

（二）秸稈綜合利用成效初顯

1、綜合獎補施策，綜合利用勢頭向好。2012年荊門市啟動秸稈綜合利用工作以來，市縣兩級積極爭取國家項目資金，加大財政支持力度，狠抓示范帶動，秸稈綜合利用率不斷提高。2014年，荊門市政府安排節能減排財政政策綜合示范城市項目資金3466萬元，帶動社會資本投資5.6億元，建成12個秸稈利用示范項目。2016年，荊門市縣兩級財政共投入資金550萬元用于秸稈粉碎還田和秸稈收儲補貼、收儲站點建設和購置機械設備獎補;全市農機部門安排購機補貼資金3249萬元，補貼帶切碎裝置聯合收割機、打捆機、粉碎還田機等裝備;京山、沙洋等地爭取農業部秸稈全量化綜合利用試點項目資金1400萬元。截至目前，荊門市投入秸稈綜合利用的資金6.5億多元，秸稈綜合利用率達到91.7%，比2012年提高 32.7個百分點。

2、依托產業發展，利用水平逐步提高。東寶、京山、沙洋等地積極拓展秸稈利用領域和市場，秸稈產品市場前景向好。東寶引進萬華板業和凱利板業兩家大型秸稈加工企業，總投資34億元建設秸稈板材循環產業園，年需秸稈量56萬噸；京山引進閩中有機食品有限公司投資40億元建設天菇現代農業綜合產業園，年需秸稈量5萬噸；沙洋引進福建客商投資5億元在曾集鎮建設占地1000畝的秸稈綜合利用循環產業園，年需秸稈量3萬噸。在重點企業的帶動下，荊門市秸稈利用結構呈現“四升一降”的態勢，飼料化由19.3%上升到25.3%、燃料化由10%上升到14.2%、原料化由1.1%上升到4.3%、基料化由0.5%上升到1.2%，肥料化由52%下降到46.7%。

3、突出主體帶動，收儲體系顯現雛形。重點引導農機合作社、秸稈利用企業等新型農業經營主體，依托裝備優勢、資本優勢、市場優勢開展秸稈收儲，建立秸稈收儲點，形成了農戶或合作社-收儲點-加工企業，合作社（收儲點）-加工企業，農戶-收儲點等收儲模式。2016年，荊門市78個秸稈綜合利用企業以及近300個秸稈收購點共收儲秸稈106萬噸。

（三）秸稈收儲效益分析

按從田間至秸稈利用企業流程（農戶或合作社-收儲點-加工企業），以收集稻草為例，對各環節效益分析如下：

1.離田收集環節。一是農戶人工收集。人工田間收集需2人合作，按每天收集5畝計算，可收集稻草1.8噸，按人工成本100元/人天計算，每噸秸稈收集人工成本110元；以散草方式自行運輸到5公里范圍內的秸稈收儲站，每噸運費25元，合計成本135元/噸。按收儲站平均收購價220元/噸計，人工收集銷售稻草毛利潤為85元/噸。二是合作社收集。合作社在田間采用機械打捆技術收集秸稈，打捆機與拖拉機折舊費、機械設備投資利息、燃油費、維修費、使用管理、人工成本等打捆費用合計50元/畝，3畝水稻田可收集1噸稻草，每噸稻草田間打捆成本達到150元，不包括向農民支付的稻草錢。從田間到合作社或秸稈收儲站，每噸秸稈運費30元。按收購價220元/噸計，毛利潤為40元/噸。

2.收儲點環節。建設一個萬噸級收儲點，需投入資金200萬元，包括叉車、地磅、打包機等設備，秸稈庫棚、倉庫、土地和其他配套設施，按10年折舊，每年分攤20萬元，每噸2元；流動資金100萬元，按年利率4.35%，利息4.4萬元，每噸約需利息4.4元，加上固定資產利息，利息合計約13元/噸。秸稈打包用電、設備維修、人工費用50元/噸，銷售運費50元/噸，按收購價380元/噸計，毛利潤為45元/噸（每噸按220元收農戶，不考慮秸稈水分損失）。

3.利用企業環節。一是低效利用模式。以秸稈顆粒燃料加工為例，秸稈收購成本為320元/噸，加工1噸秸稈投資利息、設備折舊、生產管理、用電、人工工資等費用為260元，每噸直接成本580元；顆粒燃料銷售價格為680元/噸。秸稈顆粒燃料每噸毛利潤100元。二是高效利用模式。基料化企業（食用菌），本地收秸稈約500元/噸，運至福建800元/噸，生產食用菌2000元/噸，制成罐頭5000元/噸。原材料企業（生產板材）， 秸稈成本約380元/噸，產品銷售價格2000元/噸。

為找準秸稈綜合利用平衡點，為市委市政府和上級部門決策提供參考，基于上述分析，調研組得出四點結論：

1、最佳收集主體。建議以合作社為主，農戶為輔。一是組織能力強。合作社擁有大型拖拉機、打捆機、運輸車等收集齊全的機械，可實現采取連片作業。二是作業效率高。農戶田間收集以基本人工為主，需2人合作，每天僅收集稻草1.8噸。而農機合作社（5臺套打捆運輸設備）的一天可收集秸稈60噸。三是收購半徑合理。合作社是連接農戶與收儲點、加工企業之間紐帶。收集通常保持在5-10公里范圍內，可有效減少運輸成本。荊門市有近1400個行政村，按每個合作社收集能力1-3萬噸計，大約每7個村可建一個合作社，200個左右合作社可基本實現市域范圍全覆蓋。四是套餐式服務無障礙。目前，農機合作社服務已在耕、種、收、植保、秸稈收儲等環節開展套餐式服務，有利于對秸稈回收作業兼容。

2、最佳收集價位。建議市里出臺秸稈收購指導價，合作社到田間收農戶打捆秸稈每畝不低于80元;農戶送合作社每噸應在220—300元，合作社送企業應在350-400元。理由如下：通過對農戶的人工收集與合作社的機械收集成本對比分析，各收集環節至少不能低于現有利潤，并體現優質優價。

3、最佳利用途徑。水稻、小麥秸稈以原料化和基料化為主，棉花秸稈以燃料化為主，油菜秸稈以肥料化、飼料化為主，玉米、大豆、花生秸稈以飼料化為主。總體而言，荊門市秸稈利用以原料化和基料化利用為最佳。理由如下：原料化和基料化利用不僅秸稈需求量大，而且轉化附加值高。原料化和基料化經過轉化，產品價格可提高3-5倍，秸稈收集價格是“五化”利用最高的兩種，尤以基料化收購價格最為堅挺。

4、最佳市場容量。秸稈工業化利用主要方式為原料化和燃料化，原材料主要是水稻、小麥、棉花秸稈。荊門市三類秸稈總量約為260萬噸，按“兩個70%”估算(最樂觀估計)，可收集量按70%計，可收集秸稈約為180萬噸，其中按70%用于原料化，原料化利用則只有127萬噸。荊門市現有的秸稈綜合利用企業（原料化）目前實際用量為56萬噸，滿負荷生產后秸稈需求量將達112萬噸/年，荊門市秸稈原料化利用的市場容量僅有15萬噸，原料化利用資源容量十分有限。同時，考慮外地在飼料化、基料化發展的強勁勢頭，加之若無合理規劃，本地原料將無法滿足企業正常生產需求。

二、存在的問題

（一）重禁燒輕利用現象普遍存在。近年來，荊門市委、市政府出臺了《關于堅持生態立市建設生態荊門的決定》(以下簡稱《決定》)，市政府頒布了《荊門市秸稈露天禁燒和綜合利用管理辦法》(以下簡稱《辦法》)，明確了各級政府是秸稈禁燒和綜合利用的責任主體，對秸稈禁燒、綜合利用提出了明確的目標、政策和要求。但在實際工作中，各級政府存在重堵輕疏現象，強調禁燒職責較多、力度較大，對秸稈綜合利用重視不夠、支持不夠，導致秸稈綜合利用謀劃不足、布局不優、產業發展不夠、利用效益不高。據測算，2016年荊門市縣兩級在秸稈禁燒工作中投入資金1318萬元，而投入秸稈綜合利用的獎補資金僅為550萬元

（二）政策支持引導力度不大。一方面，現行政策沒有執行到位。《決定》明確了對秸稈綜合利用的獎補標準，但在實際操作中政策執行大打折扣。《決定》規定“對機械粉碎還田的油菜、小麥、水稻、玉米秸稈，每季每畝獎補15元；對直接收儲利用秸稈年收儲量1萬噸以上的企業和個人，由市財政給予10萬元的獎勵；對較大規模加工轉化利用秸稈的企業，每噸獎補10元；對購買粉碎還田機、打捆機等秸稈利用機具的，按購置額的10%給予疊加補貼”。據初步估算，2016年全市秸稈利用財政應補貼資金1.35億元，實際到位550萬元，兌現率僅占4.1%。財政支出中的綜合利用資金僅為禁燒投入資金的42%。另一方面，支持政策與外地相比力度偏弱。荊門市對企業、收儲站、農戶的政策扶持、激勵資金投入與周邊市縣相比，存在明顯差距。如荊州市，僅市級財政每年安排的秸稈利用獎補資金都在1000萬元以上，對建設1萬噸以上的秸稈收儲點，每個獎補20萬元；老河口、潛江兩市對秸稈綜合利用農機具除享受國家購置補貼外，當地財政拿出專項資金給予疊加補貼，比例達50%。此外，對秸稈利用企業的用地、用電、信貸等扶持、支持政策缺乏可操作的實施辦法，無法落地。

（三）產業發展不大不強。目前，荊門市大多數企業規模小、層次低，秸稈肥料還田、飼料養殖、發電利用量較大，但效益不高；秸稈造板、基料種菇等利用附加值相對較高，但數量甚少；凱利板業等秸稈原料化利用龍頭型、骨干型、技術型企業還沒有正常生產。總體上看，荊門市秸稈利用產業還處于萌芽期，對社會資本投資秸稈利用的吸引力不強。少數企業辦廠的目的不是為了提升造血功能、推動產業發展，而是為了享受政府的補貼資金。企業普遍缺資金、缺人才、缺技術、缺管理，少數企業處于“冬眠”狀態。此外，部分秸稈利用企業在原料需求上“等、靠、要”思想嚴重，不主動想辦法找市場，而是坐等政府提供廉價資源；不加強與收儲點聯系，也不自建收儲點，沒有建立穩固的原材料供應鏈，導致企業發展后勁不足，與周邊縣市發展勢頭好的企業形成強烈反差。

（四）規劃布局不合理。一缺統一規劃。荊門市缺少秸稈綜合利用總體布局規劃，地方政府各自為政，地方企業畫地為牢，企業和收儲點的布局不盡合理。二缺容量分析。對資源容量缺少分析，未準確預見市場對資源大幅度上漲的需求，沒有提前做好結構調整的準備工作。前期為了加快推進秸稈利用，沒有考慮秸稈資源容量，對企業準入門檻設置低，導致落戶的小型秸稈利用企業一哄而上，甚至重復建設，爭搶資源,人為造成局部地區的資源緊張。三缺市場調查。企業和收儲點缺乏細致的市場調查，盲目上馬，秸稈收購半徑輻射不夠，導致原材料供應成本不可控，就近轉化能力弱。

三、對策與建議

秸稈綜合利用與禁燒是一個問題的兩個方面，是一項艱巨、長期的系統工程。加快推進秸稈綜合利用，必須站在打好“藍天保衛戰”和深化農業供給側結構性改革的戰略高度統籌謀劃，協調推進。要堅持生態立市、綠色發展，將秸稈綜合利用與轉變農業發展方式、增加農民收入相結合，強化政策支持、技術創新、示范引導、產業發展，建立“政府推動、市場運作、企業主體、農民參與”的秸稈綜合利用長效機制。

（一）強化領導，明確責任。各級政府要像重視秸稈禁燒一樣重視秸稈綜合利用工作，“一把手”要親自抓秸稈綜合利用工作，做到同安排、同部署、同推進、同考核。要進一步明確和強化縣級政府的主體責任，進一步突出龍頭企業秸稈綜合利用的主體地位。要進一步明確有關部門職責和要求。發改部門負責積極向上爭取國家項目資金；財政、農業部門負責執行《決定》和《辦法》的有關規定，加大補貼資金兌現力度；國土部門負責秸稈收儲網點用地按農用設施用地預處理的優惠政策；交通部門負責運輸秸稈車輛比照鮮活農產品運輸享受“綠色通道”政策;電力部門負責將秸稈收儲和加工企業的用電享受農產品加工電價，減免秸稈企業用電增容配套費用政策；經信部門負責將縣域經濟調度資金向秸稈利用企業傾斜。

（二）統籌規劃，合理布局。一是編制總體規劃。市、縣兩級要編制秸稈綜合利用總體規劃，統籌資源，科學布局，錯位競爭，形成特色。要突出規劃的導向作用，做到目標明確、途徑明晰、布局合理、措施有力。二是加強宏觀指導。組織農辦、物價、農業、經信等部門加強市場監測，引導市場形成機制，建立完善“四大”調節體系，即以最佳收集主體為導向的收儲體系、以最佳收集價格為信號的利益分配體系、以最佳利用途徑為方向的產業體系、以最佳市場容量為依托的資源利用監管體系。三是調整產業結構。秸稈綜合利用要與農業供給側結構性改革結合起來，要調低水稻、小麥、油菜等傳統農作物種植比重，提高青貯玉米、蔬菜等高效經濟作物面積，降低秸稈禁燒壓力，提高綜合利用效益。

（三）強力支持，精準施策。秸稈綜合利用關鍵點在“收”，在財力有限的情況下，政策扶持不能大水漫灌，更需精準滴灌。一要落實現有政策。按照《決定》和《辦法》的有關要求，加大政策落實兌現力度。建議由農業、財政部門負責，對各地落實支持政策情況進行專題督辦檢查，督促政策落實。特別是，對建成的收儲處理堆放場地達到5畝以上、收儲能力1萬噸以上，有配套管護用房、防火水池、壓捆設備、監控設施等秸稈收儲中心，一次性獎補20萬元。二要明確扶持重點。重點扶持收儲合作社，重點對秸稈收儲合作社的秸稈回收進行作業補貼，補貼標準按每噸20元執行，提高政策扶持的精準度。同時，要提高秸稈打捆收集機械的疊加補貼比例，建議補貼率由原來的10%提高至20%。三要整合部門項目。整合節能減排財政政策綜合示范、農業綜合開發、農機購置補貼、秸稈綜合利用、大氣污染治理、農村清潔能源、高產高效農業建設、新農村建設、高新技術攻關等項目和政策資金，向秸稈綜合利用企業適當傾斜。四要設立產業基金。在市級設立秸稈綜合利用產業基金，設立“五化”利用五支子基金，重點支持高附加值加工企業，重點投向發展前景好的秸稈原料化、基料化利用項目。

（四）做大企業，做強產業。要重點扶持秸稈制板、秸稈新型建材、秸稈食用菌產業園等龍頭企業做大做強，延伸產業鏈，放大示范優勢。對社會資本投資大型秸稈綜合利用項目的，參照全市招商引資和創新發展十項優惠政策享受相關待遇。同時，要推動萬華、凱利等有實力的龍頭企業對小規模、低層次水平秸稈利用企業進行兼并重組，提高秸稈綜合利用效益。

（五）完善體系，構建網絡。收儲體系建設是推動秸稈規模化、產業化利用的關鍵節點，要構建“村有點、鎮有中心、縣有企業”的秸稈收儲利用體系，解決收儲中心及收購網點少且設施設備不全的問題。一是加快收儲中心的建設步伐。扶持專業合作組織、農民經紀人建立秸稈收儲中心、收儲點；鼓勵有條件的秸稈企業建設收儲中心，京山、沙洋、鐘祥要建立2-3個萬噸級收儲中心，保障企業原料供應，并結合實際情況，對規模較大的收儲中心給予適當補貼和稅費減免。二是加大收集機具的推廣力度。推廣農作物聯合收獲、秸稈撿拾打捆全程機械化，提高秸稈回收率。三是加強利益聯結的機制探索。加快建立以需求為引導、利益為紐帶、企業為龍頭、收儲中心為骨干和農戶參與、市場運作、政府推動、多種模式互為補充的秸稈收儲體系。鼓勵企業通過參股與專業合作組織聯合建設秸稈收儲中心、簽訂保底價收購合同、培育經紀人等方式參與收儲體系建設，探索建立企業、收儲中心（點）共贏的利益聯結機制。

（六）嚴格獎懲，健全機制。一是建立目標責任機制。按“一縣一品”的思路，明確秸稈利用主要方式，將企業發展數量、收儲站點數量和產業發展任務細化到縣，收購站點細化到鎮村，建立分級負責制，將責任目標納入縣市綜合目標考核之中，對各地、各部門推進、實施秸稈綜合利用工作實行量化考核。二是建立定期督查機制。完善市、縣（市、區）、鎮（街辦）三級督查機制。市委督查室、市政府政務督查室結合秸稈禁燒，對各縣市區秸稈綜合利用工作定期督查。三是建立考核問責機制。完善秸稈綜合利用目標責任考核問責機制，嚴格實行責任倒查，對推進秸稈綜合利用工作不作為，秸稈利用責任目標不能完成的縣（市、區）和部門責任領導給予約談、通報批評；對不認真履行秸稈綜合利用協議的實施主體降低信用等級或列入信用企業黑名單，并收回項目資金。